Convegno del 21 gennaio 2005
31/05/2005
Relazione Gibilaro
Il fenomeno dell’usura, ampiamente diffuso in tutta la penisola e fortemente legato all’evoluzione delle condizioni socio-economiche, ha assunto, nel tempo, dimensioni sempre più vaste e preoccupanti, nonostante i dati relativi alle denunce registrino, progressivamente, un andamento decrescente, fatta salva la rilevazione relativa all’anno 2001 [1].
Con riferimento ai dati relativi alle denunce dell’anno 2001, occorre peraltro considerare la campagna nazionale di informazione all’epoca promossa dal Commissario Straordinario del Governo per il Coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura, finalizzata a sensibilizzare l’opinione pubblica sui distorsivi effetti economico-sociali prodotti dall’usura, nonché a promuovere i benefici economici previsti dall’art. 14 della Legge n. 108/96 [2] a favore delle vittime che denunciano i propri usurai e forniscono utili elementi investigativi per la repressione del reato.
In ogni caso, il numero delle denunce non costituisce una misura attendibile della reale diffusione dell’usura ma, piuttosto, conferma la natura sommersa del fenomeno che, espressione di difficoltà di accesso al credito legale, comporta anche alcune implicazioni psicologiche che legano la vittima all’usuraio.
Quest’ultimo, infatti, viene spesso considerato dalla propria vittima quale benefattore, ovvero l’unica alternativa possibile in presenza di una concreta difficoltà di accesso al credito legale; in tale scenario risulta attenuata la percezione del disvalore del delitto in argomento.
Conseguentemente,il raggiungimento di concreti risultati in termini di repressione del fenomeno non può prescindere dalla collaborazione della vittima di usura con gli organi inquirenti, oltre che dall’applicazione di efficaci strumenti di prevenzione quali, ad esempio, il prestito etico oppure i prestiti garantiti attraverso il fondo di prevenzione di cui all’art. 15 della Legge n. 108/96 [3].
Tali strumenti, infatti, attraverso l’erogazione di microfinanziamenti fanno fronte alle esigenze di liquidità di famiglie e/o piccole imprese artigiane o commerciali, “non bancabili” ed incapaci di fornire adeguate garanzie patrimoniali, e che, pertanto, rischiano di finire nella morsa dell’usura.
DENUNCE PER USURA IN ITALIA:
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ANNO |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003* |
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1213 |
1080 |
677 |
841 |
800 |
372 |
*dato riferito al primo trimestre.
VARIAZIONE PERCENTUALE TENDENZA FENOMENO:
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VARIAZIONE |
% 99/98 |
% 00/99 |
% 01/00 |
% 02/01 |
% 03/02 |
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PERCENTUALE |
-11,00% |
-37,40% |
24,20% |
-4,90% |
-7,00% |
In una prospettiva di analisi “economico”, il prestito di denaro a usura [4] può essere inquadrato in un “mercato” in cui si incontrano particolari tipologie di domanda ed offerta: ü una domanda di fondi , proveniente da quanti, avendo necessità impellente di finanziamento, non sono stati riconosciuti meritevoli di credito dal sistema legale [5] (usurati); ü un’offerta nella quale la gamma fenomenologica dei soggetti appare piuttosto eterogenea. Infatti si spazia dai prestiti di esiguo importo (erogati da usurai operanti secondo canoni “artigianali”), alle forme di finanziamento usuraio di tipo “imprenditoriale” (poste in essere da agguerrite organizzazioni criminali e, non di rado, connesse ad operazioni di riciclaggio di proventi di altre attività illecite).
Appare evidente come le condizioni di bisogno in cui versano i prenditori di fondi determinano, in tale anomalo “mercato”, un forte squilibrio del potere contrattuale a favore dell’usuraio che è in grado di imporre un tasso di interesse inaccettabile in condizioni normali.
In tale forma degenerativa del mercato regolare del credito, il panorama dei fruitori del prestito ad usura può essere diviso tra:
ü famiglie interessate al credito al consumo;
ü imprese che richiedono credito per l’investimento.
Come emerge dall’esperienza investigativa, l’impresa più esposta al rischio usura è generalmente di dimensioni medio-piccole e appartenente ai settori del commercio, dell’artigianato e dei pubblici esercizi, a bassa capitalizzazione e quasi sempre riconducibile al nucleo familiare dell’imprenditore.
Le caratteristiche strutturali di tali particolari realtà aziendali possono sintetizzarsi nei seguenti fattori di criticità:
ü naturale propensione alla crescita aziendale;
ü forte fabbisogno fisiologico di risorse finanziarie;
ü dimensioni ridotte del capitale proprio [6]; ü prevalente ricorso a finanziamenti a titolo di debito, cui va aggiunta una tendenziale impreparazione in materia finanziaria dell’imprenditore, nonché un atteggiamento passivo nelle relative dinamiche decisionali (è spesso assente qualsiasi ottica di pianificazione concernente la gestione dell'attivo circolante);
ü prevalenza del lavoro dell’imprenditore tra gli altri fattori produttivi impiegati.
Con tali premesse, in momenti anche solo temporanei di crisi di liquidità, è facile cadere preda di forme di finanziamenti irregolari.
Ciò accade anche perchè la piccola‑media impresa nazionale mostra una bassa capacità di attivare linee di credito "regolari".
Essa difatti, molto spesso, deve tener conto del probabile razionamento del credito bancario derivante soprattutto dalle esigue garanzie patrimoniali e personali necessariamente adducibili per la concessione di prestiti.
Tale aspetto, unitamente alle prospettive di sviluppo ad alto rischio mal conciliabili con esigenze di contenimento delle sofferenze che condizionano le aziende di credito nelle scelte delle proprie politiche di credito, costituisce un significativo fattore di difficoltà di accesso al credito, sovente prodromico dell’usura.
Ciò risulta tanto più evidente nel Mezzogiorno, dove sono molto numerose le realtà imprenditoriali di piccole dimensioni ed ancor di più le casistiche di usura.
In tale area del Paese è dato statisticamente riscontrare un utilizzo più intenso dei margini di fido bancario (peraltro concesso solo dietro rilascio di garanzie patrimoniali più che rassicuranti) [7], segno evidente del frequente verificarsi di stati di illiquidità aziendale; senza contare, poi, che in tali aree geografiche il tasso di criminalità registrato è abbastanza diffuso [8].
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3. |
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L’USURA E I RAPPORTI CON LA CRIMINALITÀ ORGANIZZATA |
Come indicato in premessa, l’usura è un fenomeno che, se misurato attraverso indicatori diretti (ad es. le denunce), appare distribuito sull’intero territorio nazionale.
Tuttavia, atteso che tale reato è per lo più espressione di una difficoltà di accesso al credito legale, l’esposizione al rischio di tale fenomenologia non risulta uniformemente distribuito tra le varie regioni del Paese.
Per ragioni riconducibili anche alla presenza di tessuti economico-imprenditoriali poco solidi, le regioni maggiormente esposte al rischio usura sono sicuramente quelle meridionali, in particolare Campania, Sicilia, Calabria e Puglia [9].
In queste regioni l’usura è gestita per larga parte dalla criminalità organizzata anche se, talvolta, viene praticata da persone “autorizzate” o “delegate” che non risultano essere direttamente collegate ad alcun “clan”.
L’interesse delle organizzazioni criminali alla gestione dell’usura è fortemente connessa a ragioni di riciclaggio e di penetrazione nel tessuto economico e commerciale.
L’evoluzione in senso imprenditoriale della criminalità organizzata ha fatto si che l’usura, tradizionalmente considerato come un reato estraneo agli interessi dei sodalizi, ha finito con l’assumere uno spessore economico e criminale sempre maggiore.
Infatti, se analizzata in un'ottica “economica”, appare tra le più remunerative aree d'affari criminali, in quanto contemporaneamente esplica tre funzioni:
ü produzione di nuova ricchezza (gli interessi usurari realizzati);
ü reinvestimento di ricchezze illecite già esistenti (mediante lo scambio di valori, ossia di fondi dati a prestito, tratti da accumuli di disponibilità illecite, con fondi ricevuti a rimborso);
ü penetrazione della criminalità organizzata in imprese legali (attraverso la progressiva sostituzione nel capitale sociale o nelle strutture di controllo gestionale effettivo in cambio di dilazioni e/o sconti accordati sui rimborsi spettanti).
L’attività usuraia, quindi, si manifesta sempre più come un’attività criminale complementare ad altre ed assolvente ad una specifica funzione nel sistema economico della criminalità organizzata; infatti, la necessità di riciclare enormi flussi economici provenienti da altre primarie attività illecite, ha indotto a considerare l’usura come un mezzo per arrivare agevolmente al controllo economico di attività produttive attraverso azioni formalmente legali.
Il nuovo interesse della criminalità organizzata per l’usura è stato recentemente confermato dall’operazione di polizia giudiziaria condotta nel settembre del 2004 dal Guardia di Finanza di Catanzaro, unitamente alla Squadra Mobile di Cosenza, con il coordinamento della Direzione Distrettuale Antimafia di Catanzaro.
All’esito di tale attività investigativa, sono stati ricostruiti numerosi episodi di usura ed estorsione posti in essere da soggetti appartenenti ad una pericolosa cosca, operante sulla costa dell’alto Tirreno cosentino, ai danni di imprenditori con l’applicazione di tassi illegali del 120-150%.
Il modus operandi accertato prevedeva l’iniziale intervento di c.d. “imprenditori usurai” a favore dei “clienti” in difficoltà economiche, al quale seguiva la comparsa di affiliati del citato clan per la regolarizzazione dei rapporti usurari.
Il disegno criminale veniva poi completato con operazioni di riciclaggio dei proventi illeciti, realizzate mediante la negoziazione di numerosi assegni bancari su conti correnti intestati a soggetti terzi e nel reinvestimento in imprese edili.
L’interesse della criminalità organizzata per i profitti derivanti dalla pratica dell’usura non è da escludere neanche nelle regioni centro-settentrionali che, per una combinazione di diversi fattori di sviluppo socio-economici, potrebbero essere considerate a modesta esposizione al “rischio usura”.
In particolare, si fa riferimento ai territori privi di organizzazioni criminali autoctone ma che registrano la presenza di proiezioni extra-regionali delle tradizionali consorterie criminali siciliane, calabresi, campane e pugliesi che, affiancate talvolta da colonie criminali provenienti dall’area balcanica e dal nord-africa, perseguono un’eterogenea gamma di interessi economico-criminali.
In questa area geografica, il fenomeno usuraio si manifesta in varie forme e tra i fattori determinanti nel ricorso all’usura, oltre alla citata difficoltà di accesso al credito legale, si pone il gioco d’azzardo ed il tentativo delle organizzazioni criminali “allogene” di penetrazione commerciale in aree ad economia particolarmente sviluppata.
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4. |
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LA LEGGE 7 MARZO 1996, N.108
DISPOSIZIONI IN MATERIA DI USURA |
Alla radicale revisione della disciplina del delitto di usura – attuata con la legge 7 marzo 1996, n.108 - hanno concorso il crescente allarme per la diffusione del fenomeno stesso e la sensazione di inidoneità degli strumenti di controllo a disposizione fino al 1996.
La previgente formulazione del delitto di usura contenuta nell’art. 644 del codice penale, sanzionando il comportamento di chi “…approfittando dello stato di bisogno di una persona, si fa da questa dare o promettere, sotto qualsiasi forma, per sé o per altri, in corrispettivo di una prestazione di denaro o di altra cosa mobile, interessi o altri vantaggi usurari…” individuava il bene giuridico protetto nella tutela del soggetto passivo.
Pertanto, per la realizzazione della fattispecie delittuosa era necessaria la contemporanea sussistenza dei tre elementi costitutivi previsti dalla norma: la dazione o promessa di un vantaggio usurario, l’approfittamento e lo stato di bisogno.
Lo stato di bisogno, in particolare, non veniva inteso come stato di necessità capace di annullare in modo assoluto la libertà di decisione del soggetto passivo, ma come condizione di una intensità tale da limitare sensibilmente la facoltà di autodeterminazione del soggetto stesso e, conseguentemente, da indurlo a sottostare a condizioni economiche gravose.
Nel 1992, con l’introduzione dell’art. 644 bis del c.p. recante la rubrica “usura impropria” [10], il legislatore, nel tentativo di ridurre i margini interpretativi connessi al concetto di stato di bisogno, fece ricorso alla nozione di “difficoltà economica e finanziaria” nell’ipotesi in cui la condizione soggettiva da accertare fosse riferita a vittime di usura esercenti un’attività imprenditoriale o professionale.
Tale riforma del 1992, tuttavia, di fronte ad un’emergenza criminale crescente, fu superata dall’emanazione della legge 108/96, legata all’esigenza di rispondere a tre ordini di esigenze:
(1) rendere la disciplina dell’usura più facilmente applicabile;
(2) ricollegare l’usura all’attività delle organizzazioni criminali di stampo mafioso;
(3) ricomprendere rapporti in precedenza non rilevanti per la condotta usuraria.
La legge 108/96, infatti, nel rivisitare l’assetto normativo concernente il reato di usura, ha tenuto conto della crescente infiltrazione della criminalità organizzata nel circuito dei prestiti illegali procedendo a:
· elevare la pena edittale rispetto al regime previgente, aumentando il massimo della pena e prevedendo l’incremento della stessa da un terzo alla metà nei casi in cui il colpevole sia persona sottoposta, con provvedimento definitivo, alla misura di prevenzione della sorveglianza speciale;
· prevedere l’applicazione delle misure di prevenzione patrimoniale anche nei confronti di tutti quei soggetti che, sulla base di elementi di fatto, possa ritenersi vivano abitualmente, anche in parte, con proventi derivanti dall’usura;
· introdurre la confisca obbligatoria dei beni che costituiscono il prezzo o il profitto del reato, ovvero di somme di denaro, beni ed utilità di cui il reo ha la disponibilità, anche per interposta persona, per un importo pari al valore degli interessi e degli altri vantaggi o compensi usurari (c.d. confisca di valore).
Sotto questo aspetto la portata innovativa rispetto alla precedente disciplina sta nel fatto che la confisca è divenuta obbligatoria non solo per le cose che rappresentano il prezzo del reato (come per la generalità dei casi delittuosi) ma anche per ciò che ne costituisce il profitto. L’obbligatorietà della confisca, inoltre, è stata prevista anche nell’ipotesi di applicazione della pena ai sensi dell’art.444 del c.p.p. (c.d. patteggiamento);
· consentire la confisca dei beni o delle altre utilità di cui il condannato per usura non possa giustificare la provenienza, nel caso in cui il loro valore risulti sproporzionato rispetto al reddito da lui dichiarato;
· rendere applicabile la pena accessoria dell’incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione (art. 32 quater c.p.);
· consentire alle associazioni e fondazioni antiusura di costituirsi parte civile nei procedimenti penali per usura. Al movimento associazionistico, in sostanza, viene riconosciuto un ruolo strategico non solo nella prevenzione, nell’assistenza e nella solidarietà nei confronti di chi si trova in difficoltà economica, ma anche nel favorire la promozione delle denunce da parte delle vittime degli usurai.
Il delitto di usura, inoltre, è stato ricompresso tra quelli individuati nel D.L. 419/91 (convertito, con modificazioni, nella legge n.172/92) per i quali è consentito il “ritardo degli atti” e l’azione di contrasto è stata ulteriormente potenziata con la possibilità di ricorrere allo strumento investigativo delle intercettazioni telefoniche ed ambientali anche in tale materia.
Con la legge n.108/96, in sostanza, cambia l’approccio al fenomeno usurario e si aprono alcuni spazi innovativi.
In primo luogo, il nuovo regime penale dell’usura tende a punire ogni prestazione di denaro o altra utilità in presenza di interessi o vantaggi usurari, a prescindere da analisi attinenti le condizioni del debitore o l’eventuale approfittamento da parte dell’usuraio.
L’art. 1 della legge 108/96, infatti, ha riscritto integralmente il citato articolo 644 del codice penale, introducendo il c.d. “tasso soglia” come “…il limite oltre il quale gli interessi sono sempre usurari…” e superando il presupposto dell’approfittamento dello stato di bisogno, ricondotto alla mera condizione di aggravante.
Allo stesso modo, anche la commissione del reato in danno di chi esercita attività imprenditoriale, professionale o artigianale è stata ricondotta a condizione aggravante della pena, con la conseguente abrogazione della previgente fattispecie dell’usura “impropria” di cui all’art. 644 bis del c.p.
La novità di maggior rilievo della attuale normativa, quindi, è quella che, prescindendo da situazioni di indigenza e da condotte volte all’approfittamento dello stato di bisogno, per poter integrare gli estremi del delitto di usura è sufficiente che l’interesse pattuito tra le parti sia superiore al tasso soglia, pubblicato con periodicità trimestrale nella Gazzetta Ufficiale e rilevato dal Ministro dell’Economia e delle Finanze, sentiti la Banca d’Italia e l’U.I.C., con riferimento alle diverse operazioni di erogazione del credito, aumentato del 50%.
Il legislatore, al fine di evitare aggiramenti della legge, ha considerato usurari anche gli interessi che, pur inferiori al tasso soglia, risultano comunque sproporzionati rispetto alla prestazione di denaro o di altra utilità, tenuto conto delle concrete modalità del fatto e del tasso medio praticato per operazioni similari (c.d. usura residuale).
L’oggettivizzazione del reato, con la conseguente irrilevanza degli stati soggettivi del bisogno e dell’approfittamento (diretto riferimento al momento costitutivo del reato previsto nella precedente formulazione dell’art. 644 c.p.), unitamente al contenuto dell’art. 644 ter c.p. (introdotto dall’art.11 della legge 108/96) che prevede la prescrizione del reato di usura a decorrere dal giorno dell’ultima riscossione sia degli interessi e sia del capitale, ha dato vita ad alcuni dubbi interpretativi sulla qualificazione dell’usura come reato permanente o istantaneo e, quindi, sull’individuazione del momento in cui si concretizza il fatto lesivo penalmente rilevante.
Ovvero, se assume rilievo il momento esecutivo della riscossione o quello della pattuizione d’interessi, soprattutto nell’ipotesi in cui gli stessi divengono usurari successivamente alla promessa.
A tal proposito, la Corte di Cassazione [11] ha più volte “individuato” il momento consumativo dell’illecito nella riscossione degli interessi e, pertanto, la legge n.108/96 è stata ritenuta applicabile anche a quelle pattuizioni antecedenti alla stessa legge o a quegli interessi divenuti usurari successivamente alla obbligazione restitutoria (c.d. usura sopravvenuta).
Da tale impostazione sono scaturiti importanti riflessi civilistici soprattutto per quanto riguarda l’operatività del 2° comma dell’art. 1815 c.c., modificato dall’art. 4 della legge 108/96, che, a differenza del passato, in presenza di interessi usurari, non fa conseguire una diversa misura di interessi, ma il venire meno dell’obbligazione degli interessi stessi.
Successivamente al pronunciamento della Corte di Cassazione in materia di usura sopravvenuta, il legislatore, anche per far fronte all’incertezza che un tale orientamento giurisprudenziale aveva creato nel sistema bancario relativamente ai mutui divenuti usurari a seguito delle rilevazioni trimestrali del tasso soglia previste dalla legge 108/96, è intervenuto con il d.l. 394/2000, convertito in legge 24/2001.
Con tale norma di interpretazione autentica in merito al momento consumativo del delitto di usura si intendono usurari gli interessi che superano il limite stabilito dalla legge nel momento in cui essi sono promessi o comunque convenuti, a qualunque titolo, indipendentemente dal loro pagamento.
Il rapporto di finanziamento, quindi, rimane indifferente alle variazioni del tasso soglia registratesi successivamente alla stipulazione del contratto.
Pertanto, il momento consumativo del reato non è la riscossione degli interessi, bensì la conclusione del contratto, divenendo penalmente irrilevanti gli interessi pattuiti prima del 1996 e rendendo contemporaneamente inapplicabile la sanzione di nullità prevista dall’art. 1815, co.2., c.c.
In merito sono state sollevate diverse questioni di legittimità costituzionale, relativamente alle quali la Corte Costituzionale, con sentenza 29/2002, ha precisato che le disposizioni ex artt. 644 c.p. e 1815 c.c. trovano applicazione con riguardo alle sole ipotesi di pattuizioni originariamente usurarie.
Alla luce di tale interpretazione, quindi, la sanzione civile della perdita degli interessi (art. 1815, 2° comma, c.c.) si configura ancor di più quale sanzione aggiuntiva rispetto a quella penale, legando la sua applicazione alla ricorrenza della fattispecie penale dell’art. 644.
L’unico spazio di autonomia operativa della disposizione civilistica può ricercarsi soltanto in quei casi, dove, pur in presenza di interessi usurari, ricorra una causa estintiva del reato.
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5. |
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PREVENZIONE E SOLIDARIETA’ |
Altri due elementi fortemente innovativi introdotti dalla legge anti-usura del 1996 sono quelli legati alla solidarietà nei confronti delle vittime di usura ed alla prevenzione del fenomeno delittuoso in argomento.
Tali innovativi aspetti, disciplinati, rispettivamente, dagli articoli 14 e 15 della legge, oltre ad introdurre una nuova filosofia legislativa non esclusivamente orientata al momento repressivo, rendono concreta la partecipazione della c.d. società civile in un processo finalizzato alla realizzazione di sinergiche azioni di contrasto e prevenzione del fenomeno usuraio.
A.
Il momento della prevenzione trova attuazione tramite l’art. 15 della legge 108/96 che ha previsto “il Fondo per la prevenzione del fenomeno dell’usura” istituito presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze.
Il Fondo di prevenzione mette a disposizione dei Confidi e delle Fondazioni antiusura somme di denaro con cui fornire alle banche ed alle finanziarie garanzie sui prestiti concessi ai soggetti in difficoltà economica ed a rischio finanziario.
I Confidi sono strutture consortili e cooperative costituite a livello locale da rappresentanti delle categorie economiche, dotate di “fondi rischio ordinari” formati con i contributi delle imprese associate o degli enti promotori (Camere di commercio, Associazioni industriali e così via), con lo scopo di ampliare la capacità di credito dei piccoli imprenditori attraverso le garanzie fornite alle banche.
Ai sensi della legge 108/96, i Confidi che sono in possesso dei requisiti patrimoniali, professionali e di onorabilità stabiliti dalla legge, possono usufruire dei contributi del Fondo di prevenzione a condizione che costituiscano dei “fondi speciali antiusura” al fine di garantire, fino all’80%, i finanziamenti richiesti alle banche da parte di piccole e medie imprese ad elevato rischio finanziario alle quali è stata rifiutata una precedente domanda di finanziamento, pur in presenza di una garanzia del 50% dell’importo richiesto, già disponibile per mezzo del citato “fondo rischi ordinario”.
Diverso, invece, è il ruolo che la legge attribuisce alle Associazioni ed alle Fondazioni antiusura iscritte in un apposito elenco presso il Ministero dell’Economia.
Questi organismi svolgono, in favore dei soggetti in difficoltà economica, una preziosa opera di solidarietà e di assistenza per un più facile accesso al credito, prestando garanzie alle banche ed agli intermediari finanziari.
A differenza dei Confidi, le Fondazioni non sono obbligate a svolgere la loro opera esclusivamente a favore di operatori economici delle piccola e media impresa ed inoltre non sono vincolate nella misura della garanzia da offrire alle banche, che potrà essere pari anche alla totalità del finanziamento richiesto.
L’aspetto che però merita di essere evidenziato è quello relativo alla importante opera di assistenza tecnica e di informazione che le Fondazioni e le Associazioni svolgono a favore dei soggetti a “rischio usura”.
Tale attività, infatti assume una notevole rilevanza nell’azione di prevenzione, atteso che il potenziale usurato, prima ancora dell’aiuto finanziario, necessita di una consulenza e di una “guida”economica e giuridica.
Il sistema di prevenzione dell’usura introdotto dalla legge 108/96, quindi, si basa prevalentemente su un rapporto sinergico tra l’intervento pubblico e l’attività degli enti rappresentativi delle categorie economico-imprenditoriali e di tutte quelle formazioni espressione della società civile (Fondazioni ed Associazioni riconosciute), finalizzato a stimolare la responsabilità individuale di ogni soggetto coinvolto ed a fare in modo tale che la lotta all’usura non sia un onere esclusivamente delle Istituzioni.
In questa prospettiva, però, per il raggiungimento delle finalità perseguite dalla norma, sarebbe necessario garantire i finanziamenti al Fondo di prevenzione con continuità.
Il Fondo, infatti, dopo un periodo di mancato finanziamento, per il biennio 2001 e 2002 ( tramite la legge 388/2000 – Legge finanziaria 2001), al fine di aver garantita la propria operatività ha potuto avvalersi di un finanziamento straordinario assicurato mediante l’utilizzazione delle risorse disponibili nel Fondo di solidarietà di cui all’art. 14 della stessa legge 108/96.
Nell’attuale momento storico caratterizzato da un’esigenza di contenimento della spesa pubblica, potrebbe risultare utile, in assenza di finanziamenti ordinari, rendere permanente la possibilità di ricorrere al meccanismo dello storno, utilizzando, come già fatto in passato con la L.388/2000, le risorse che al termine di un esercizio finanziario si rendono disponibili nel citato Fondo di solidarietà.
Tale politica di prevenzione, che pur innovativa nella sua struttura non ha ancora prodotto tutti i suoi potenziali effetti, andrebbe sostenuta su due direttrici di applicazione, entrambe coerenti con le finalità prefissate dal legislatore del 1996.
La prima è quella di recuperare, attraverso un sistema di credito sussidiario, quei soggetti che incontrano difficoltà nell’accesso al credito tradizionale.
In secondo luogo, sarebbe necessario un maggiore coinvolgimento del sistema bancario che non può restare indifferente all’obiettivo di prevenzione dell’usura e che dovrebbe perseguire una efficace e sistematica strategia di collaborazione con i Confidi e le Fondazioni per il risanamento ed il reinserimento di operatori economici in difficoltà.
In tale ottica appare utile segnalare quale valido strumento di collaborazione il Protocollo d’intesa nazionale, sottoscritto dall’ABI, dai Confidi delle diverse organizzazioni di categoria, dalle Associazioni e dalle Fondazioni antiusura, a seguito del quale è stato istituito un osservatorio presieduto dal Commissario straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura.
L’osservatorio è infatti un tavolo comune che ha lo scopo di:
· analizzare le situazioni di sofferenza del sistema di prevenzione, che bloccano l’operatività dei Confidi e delle Fondazioni, allo scopo di individuarne le soluzione più adeguate;
· promuovere un’uniforme applicazione delle convenzioni stipulate da Confidi e Fondazioni con gli istituti di credito per la facilitazione dell’accesso al credito mediante le garanzie dei fondi ex art. 15 legge 108/96;
· contribuire alla diffusione ed alla sottoscrizione, a livello provinciale, di medesimi protocolli d’intesa. A livello locale, dove ciò è avvenuto (ad es. Lecce e Brindisi) è stato possibile applicare nuove modalità di valutazione del credito, che non escludono a priori soggetti che nel passato hanno avuto problemi finanziari e, altresì, individuare in tempo utile situazioni meritevoli di aiuto per intervenire prima del dissesto economico o del ricorso al credito usurario.
L’efficacia dell’azione preventiva, quindi, non è da ricercare in una nuova e complessa riforma legislativa i cui effetti immediati potrebbero essere incerti; l’intervento, piuttosto, deve essere rivolto al completo sfruttamento degli strumenti già disponibili, ai quali apportare alcuni correttivi.
Oltre a quanto già detto in materia di finanziamento del Fondo di prevenzione ed alla possibilità di stornare le risorse disponibili nel Fondo di solidarietà ex art. 14, sarebbe auspicabile,infatti, introdurre alcuni strumenti di immediato controllo sull’operatività e sulle modalità d’impiego dei contributi di prevenzione assegnati ai Confidi ed alle Fondazioni.
Tali strumenti, integrati da iniziative di intesa comune come quelle sopra indicate (protocolli d’intesa), consentirebbero di far emergere le cause del mancato utilizzo dei contributi assegnati.
Si tratta, in pratica, di rilevare la concreta ragione di tale inoperatività, valutando, conseguentemente, la sussistenza di eventuali motivi di revoca dei contributi erogati.
Le grandi associazioni di categoria, infine, dovrebbero farsi carico di una migliore qualificazione dei fondi speciali antiusura e di promuovere lo sviluppo della rete dei Confidi soprattutto nelle aree meridionali dove più difficile è il ricorso al credito tradizionale e minore il dinamismo imprenditoriale.
Una seconda direttrice lungo la quale sviluppare la politica di prevenzione del fenomeno dell’usura dovrebbe riguardare un programma di educazione ad un corretto uso del denaro.
Al di là di facili ed inutili moralismi, si tratta di creare una rete capace di fornire un sostegno adeguato a chi si trova in una situazione di indebitamento affinché non si rivolga all’usuraio; infatti, molto spesso, alla base di una storia di usura vi è una previsione sbagliata o un errore di valutazione o l’illusione di arricchirsi con il gioco d’azzardo.
In questo quadro, appare prezioso il contributo fornito dal mondo associazionistico e dal volontariato, soprattutto nel sostegno alle famiglie e nelle iniziative di formazione ed informazione attraverso messaggi comunicativi idonei a contrastare quelli degli usurai.
È importante, infatti, far comprendere che a fronte di una difficoltà economica l’usuraio non rappresenta l’unica, drammatica, soluzione ma piuttosto il carnefice che oltre ai beni toglie anche la libertà alla propria vittima.
B.
L’aspetto solidaristico della legge 108/96, invece, si concretizza attraverso l’istituzione del “Fondo di solidarietà per le vittime dell’usura” previsto dall’art. 14 della stessa legge.
Attraverso tale Fondo, che successivamente all’introduzione della legge n. 44/99 è stato unificato al Fondo di solidarietà per le vittime dell’estorsione (già istituito nel 1992), alle vittime di usura che denunciano i propri usurai viene concesso un mutuo decennale, senza interessi e senza oneri fiscali, finalizzato alla ripresa della propria attività economica.
Dalla chiara previsione legislativa circa le categorie dei possibili beneficiari risultano esclusi tutti coloro che sono finiti nel cappio dell’usura per motivi personali o familiari, non connessi all’esercizio di attività economiche.
La concessione del predetto beneficio avviene con decreto del Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura, dopo la deliberazione del Comitato di solidarietà, previsto dall’art. 19 della citata legge n. 44/99 e composto, oltre che rappresentanti dei Ministeri dell’Economia e delle Attività Produttive, da rappresentati delle associazioni delle categoria produttive e delle associazioni antiracket ed antiusura.
Il Comitato esamina le istanze di accesso al Fondo di solidarietà presentate presso gli Uffici Territoriali del Governo, competenti per territorio, che effettuano, altresì, la relativa istruttoria.
Le istanze devono essere presentate entro 180 giorni a decorrere dalla data della denuncia ovvero dalla data in cui l’interessato ha avuto notizia dell’inizio delle indagini.
Il mutuo decennale, inoltre, non può essere concesso a favore di soggetti condannati per il reato di usura o sottoposti a misure di prevenzione personali; nei confronti dei soggetti indagati per detto reato ovvero proposti per le citate misure, la concessione del mutuo è sospesa fino all’esito dei relativi procedimenti; tali condizioni devono permanere anche successivamente all’eventuale concessione del beneficio.
L’istante, vittima di usura, inoltre, per ottenere il mutuo non deve aver concorso nel fatto delittuoso o in un reato connesso e non deve aver reso dichiarazioni false o reticenti nel procedimento penale per usura nel quale risulta parte offesa; qualora per le dichiarazioni false o reticenti sia in corso un procedimento penale, la concessione del mutuo è sospesa fino all’esito di tale procedimento.
In ogni caso, il mutuo non può essere concesso prima del decreto di rinvio a giudizio per il procedimento in cui l’usurato risulta parte offesa.
Tuttavia, atteso che tra l’inizio delle indagini ed il momento dell’emissione del decreto che dispone il giudizio possono trascorrere lunghi periodi di tempo, è possibile concedere un’anticipazione non superiore al 50% dell’importo erogabile a titolo di mutuo.
Per poter concedere tale anticipazione è necessario che:
· siano trascorsi sei mesi dalla data di presentazione della denuncia ovvero dall’iscrizione dell’indagato per il delitto di usura nel registro delle notizie di reato, se il procedimento è ancora in corso;
· vi siano delle documentate ragioni di urgenza;
· sia stato fornito il parere favorevole del pubblico ministero.
La normativa antiracket, riformata con la legge n. 44/99, inoltre ha esteso anche alle vittime dell’usura la possibilità di ottenere le proroga di 300 giorni per i termini di scadenza, ricadenti entro un anno dall’evento lesivo, degli adempimenti amministrativi, di ogni altro atto avente efficacia esecutiva, nonché per i termini di prescrizione e quelli perentori, legali e convenzionali, sostanziali e processuali, comportanti decadenze da qualsiasi diritto, azione ed eccezione.
La stessa proroga di 300 giorni è, altresì, prevista per l’esecuzione dei provvedimenti di rilascio di immobili e per i termini relativi a processi esecutivi mobiliari ed immobiliari, ivi comprese le vendite e le assegnazioni forzate.
Per gli adempimenti fiscali, invece, è prevista una proroga dei termini per la durata di tre anni.
Infine, è prevista la revoca sia del mutuo che della citata anticipazione, nonché il conseguente recupero delle somme già erogate, qualora il procedimento penale per il delitto di usura, nel quale l’istante è parte offesa, si concluda con provvedimento di archiviazione, ovvero con sentenza di non luogo a procedere, di proscioglimento o di assoluzione.
Si procede alla revoca anche nei casi in cui il mutuo non viene utilizzato per il reinserimento nell’economia legale, in conformità al piano d’impiego allegato all’istanza, e nell’ipotesi in cui sopravvengono tutte le citate condizioni ostative alla concessione del mutuo.
L’articolato intervento di solidarietà sopra descritto, quindi, opera in un fase successiva alla conclusione del contratto usurario con la duplice finalità di stimolare la denuncia del reato di usura ed il reinserimento della vittima nell’economia legale dopo aver denunciato il proprio usuraio.
L’accesso al Fondo di solidarietà, previsto per gli esercenti un’attività imprenditoriale, professionale o comunque economica, è subordinato, infatti, ad una fattiva collaborazione fornita dalla vittima agli organi inquirenti.
Dopo la denuncia, quindi, l’operatore economico che risulta parte offesa nel conseguente procedimento penale potrà ottenere dallo Stato una concreta opportunità per rilanciare la propria attività attraverso la concessione di un mutuo decennale senza interessi, il cui importo è commisurato agli interessi usurari effettivamente pagati, nonché ad eventuali altri danni per perdite o mancati guadagni derivanti dalle caratteristiche del prestito, dalle sue modalità di riscossione o dalla sua riferibilità ad organizzazioni criminali.
La denuncia, pertanto, costituisce il cardine e non un accessorio della politica di contrasto all’usura; solo attraverso la denuncia si spezza il legame con l’usuraio e si aiuta la vittima a prendere coscienza dei propri errori.
Fornire un mutuo decennale senza interessi a coloro che denunciano l’usuraio, costituisce un punto fermo nella lotta all’usura.
Infatti, dare denaro a coloro che mantengono un rapporto di dipendenza con l’usuraio non solo non consente di raggiungere l’obiettivo perseguito dall’aiuto, ma produrrebbe un effetto opposto in quanto il denaro finirebbe direttamente nelle mani dell’usuraio.
L’usurato, infatti, deicide quasi sempre di denunciare al termine della relazione usuraria, quando ha del tutto esaurito le proprie risorse.
Pretendere la denuncia e una forma ampia di “collaborazione” da parte della vittima, quindi, non è una cinica applicazione di un astratto concetto di legalità, ma una condizione essenziale per costruire efficaci alternative al prestito usurario.
Accanto all’aspetto risarcitorio appena descritto, vi è quello del soddisfacimento del senso di giustizia attorno al quale si costruisce la credibilità delle Istituzioni.
L’obiettivo di lungo periodo per la legge antiusura deve essere, oltre a quello dell’aumento delle denunce (da intendersi come emersione di un fenomeno largamente esteso e “sotterraneo”), quello della eliminazione del bisogno di rivolgersi al credito illegale e, pertanto, la lotta all’usura deve svilupparsi sul fronte della prevenzione, offrendo valide alternative a coloro che, in momentanea difficoltà economica ed incapaci di offrire consistenti garanzie reali, vengono posti ai margini del mercato ordinario del credito perché ritenuti poco “affidabili” anche per finanziamenti di poche migliaia di euro.
La validità del Fondo di solidarietà, potenzialmente idoneo a creare un circolo virtuoso tra la convenienza per la vittima, concretizzabile nel mutuo decennale senza interessi, ed il ritorno investigativo derivante dalla sua collaborazione, non sempre, però, è apparsa convincente ed immune da critiche avanzate, soprattutto, con riferimento al numero di istanze ed al non accoglimento di una consistente parte delle stesse.
A tale scopo è dato rilevare che l’importo dei mutui erogati ai sensi dell’art. 14 della legge 108/96, dal dicembre 1999 al dicembre 2003, ammonta complessivamente ad euro 22.297.815,21 [12], mentre i beneficiari sono 320 esercenti un’attività economica che hanno denunciato i loro usurai.
Si riportano, di seguito, la descrizione analitica degli importi dei mutui erogati ed il numero di accoglimenti e non accoglimenti delle istanze di accesso al Fondo di solidarietà.
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ANNO |
IMPORTO EROGATO
Euro |
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2000 |
2.851.106,02 |
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2001 |
3.554.331,81 |
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2002 |
8.233.867,24 |
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2003 |
7.658.510,14 |
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TOTALE |
22.297.815,21 |
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ANNO |
ISTANZE
ACCOLTE |
ISTANZE
NON ACCOLTE |
REVOCHE |
SOSPENSIONI |
|
2000 |
46 |
258 |
1 |
- |
|
2001 |
60 |
162 |
13 |
33 |
|
2002 |
107 |
127 |
13 |
44 |
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2003 |
107 |
92 |
2 |
19 |
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TOTALE |
320 |
639 |
29 |
96 |
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L’esame dei dati evidenziati deve, tuttavia, tenere conto delle motivazioni di non accoglimento dell’istanza.
L’art. 14 della legge n. 108/96, come visto, determina in modo rigoroso i requisiti dei soggetti che presentano domanda di accesso al Fondo al duplice scopo di garantirne l’integrità e di garantire il beneficio previsto solamente nei confronti di coloro che risultano effettivamente vittime di usura, prevenendo anche eventuali strumentalizzazioni ad opera di soggetti che, pur non avendo subito alcun danno da interessi usurari, sporgono denuncia solamente per beneficiare della citata sospensione dei termini.
Il rispetto delle suddette rigide previsioni normative, in molti casi, pur in presenza di casi meritevoli, per il semplice fatto che le istanze sono state presentate oltre i termini previsti dalla legge o, ancora peggio, per l’archiviazione del procedimento penale per usura a seguito della morte del reo o della prescrizione del reato stesso, ha provocato il non accoglimento delle domande di accesso al Fondo.
Quindi, affinché gli scopi perseguiti dal legislatore non risultino frustrati dalle procedure che, seppur necessarie, possono apparire macchinose, è necessario lavorare per una maggiore informazione sugli strumenti di solidarietà e prevenzione già esistenti, non sempre conosciuti da tutti i potenziali destinatari.
In questa ottica appare fondamentale il ruolo svolto dalle associazioni antiusura che costituiscono uno strumento di raccordo tra le vittime e le istituzioni, favorendo la promozione delle denunce e garantendo, oltre al supporto economico, un’assistenza psicologica ed imprenditoriale.
Nella lotta all’usura, infine, anche le Regioni e gli enti locali giocano un ruolo importante nel territorio attraverso i loro interventi legislativi che supportano ed integrano la legge nazionale, ovviando ad alcuni dei problemi applicativi evidenziati.
In tale prospettiva particolarmente innovativa appare la legge regionale n.24/2004 approvata lo scorso dicembre in Basilicata.
La norma regionale, infatti, prevede la possibilità di integrare, fino al 100% dell’importo interamente erogabile, la citata anticipazione del mutuo che la legge 108/96 concede alla vittima di usura prima dell’emissione del decreto che dispone il giudizio.
Tra le altre novità introdotte dalla citata legge regionale, infine, rilevano le misure di maggior sostegno al movimento associazionistico antiusura ed antiracket ed il finanziamento dell’assistenza legale alle vittime dell’usura.
[1] Fonte Ministero dell’Interno – Il Commissario Straordinario del Governo per il Coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura – Monitoraggio del fenomeno dell’usura – Roma – Dicembre 2003.
[2] Legge 7 marzo 1996 n. 108, recante “ Disposizioni in materia di usura”.
[3] L’art. 15 della Legge n. 108/96 recita: “ E' istituito presso il Ministero dei tesoro il "Fondo per la prevenzione dei fenomeno dell'usura" di entità pari a lire 300 miliardi, da costituire con quote di 100 miliardi di lire per ciascuno degli anni finanziari 1996, 1997 e 1998. Il Fondo dovrà essere utilizzato quanto al 70 per cento per l'erogazione di contributi a favore di appositi fondi speciali costituiti dai consorzi o cooperative di garanzia collettiva fidi denominati "Confidi", istituiti dalle associazioni di categoria imprenditoriali e dagli ordini professionali, e quanto al 30 per cento a favore delle fondazioni ed associazioni riconosciute per la prevenzione dei fenomeno dell'usura”.
[4] Intesa nel senso tradizionale, ovvero come attività lucrativa di tipo illecito (diversa dall’usura imprenditoriale, associata invece al reinvestimento di tali ed altri frutti illeciti – c.d. riciclaggio – nonché all’espropriazione di imprese “sane” – c.d. estorsione).
5 Per ragioni dipendenti dall'effettiva inaffidabilità personale, nonché per cause imputabili al lato dell'offerta (es. criteri di affidamento molto rigidi, razionamento del credito bancario, ecc.).
[6] La causa di ciò, che originariamente può risiedere in una limitatezza dei mezzi apportati dall'imprenditore, è aggravata poi dalla scarsa disponibilità psicologica di questo a consentire la partecipazione di soggetti estranei nella direzione e nel controllo aziendale che conseguirebbe ad un allargamento del capitale e, quindi, della base partecipativa.
[7] Per le banche meridionali si constatano, tipicamente, delle politiche sui prestiti per importi (unitari e complessivi) assai ridotti. Inoltre, il costo del denaro al Sud è mediamente maggiore: premesso che il prime rate, qui, è sistematicamente più alto di 7‑8 punti percentuali rispetto al dato nazionale, si tenga presente che la quota dei finanziamenti che vengono erogati a tale tasso base è di 1 su 20 (contro 1 su 4 al Nord‑ovest), e che oltre un terzo dei prestiti locali fanno registrare uno scarto percentuale del tasso d'interesse effettivo di oltre 6 punti.
[8] L’Osservatorio sulla criminalità dell'Università Bocconi – Centro Paolo Baffi - ha sin dal 1996 elaborato un modello teorico per valutare il potenziale sviluppo di fenomeni di usura nelle singole regioni italiane individuando, dal lato della domanda, indicatori di vulnerabilità ambientale ‑ tasso di disoccupazione, reddito pro-capite, sofferenze bancarie, incidenza dei protesti, numero di fallimenti, denunce e condanne totali ‑ e, dal lato dell'offerta, degli indicatori di inidoneità finanziaria ‑ volume di impieghi bancari, numero di sportelli bancari e di istituti di credito cooperativo, differenziale rispetto al tasso d'interesse nazionale.
Le zone più a rischio sarebbero proprio quelle meridionali: nell'ordine, Campania, Sicilia, Molise, Calabria e Puglia.
In data 26 novembre 2004, una indagine del Centro Paolo Baffi presentata al Ministero dell’Economia, ha evidenziato come il fenomeno del credito illegale possa essere considerato come un mercato del credito “speciale”, individuandone le peculiarità sia dal lato della domanda che da quello dell’offerta. Dal lato della domanda occorre comprendere quali siano le ragioni che spingono una famiglia o un’impresa a rivolgersi al canale illegale del credito; dal lato dell’offerta la formazione di credito usurario può dipendere dalla presenza di forme di criminalità soprattutto organizzata. L’analisi teorica suggerisce così di guardare la fisionomia: dei mercati legali e illegali del credito; del contesto ambientale, in termini di propensione all’illegalità, di tutela dei diritti di proprietà ed efficacia dei meccanismi di riallocazione della stessa, della natura dei progetti di spesa e di investimento finanziario. Sulla base dei risultati ottenuti è stato possibile organizzare tutte le informazioni disponibili sui fenomeni di usura (indicatori diretti), inquadrandoli però in un contesto più generale di caratteristiche finanziarie, economiche e istituzionali in senso lato in cui tali fenomeni si generano (indicatori indiretti). Gli indicatori di anomalia possono essere classificati in tre grandi categorie, riferibili rispettivamente alla vulnerabilità ambientale, finanziaria ed economica; essi concorrono tutti insieme a formare l’Indice generale di rischio usura (IGU). Per valutare la vulnerabilità complessiva al rischio usura, le province sono state suddivise in fasce di rischio tenendo come punto di riferimento il range dei valori assunti dall’Igu stesso.
[9] Nella “geografia dell’usura in Italia” nelle prime dieci posizioni – tutte a classe di rischio alto – si trovano, la maggior parte delle regioni del sud: la Calabria, la Sicilia - Caltanissetta (quarta), Enna (settima) e Palermo (ottava), la Puglia - Taranto (nona) e Brindisi (decima). Napoli per la Campania è sesta. Per quanto riguarda il resto d’Italia, la prima provincia del centro è Latina (diciottesima) nella fascia a rischio medio, come altre due del Lazio (Frosinone e Rieti). Per arrivare alla categoria rischio medio-basso per trovare le prime città del Nord (Imperia e La Spezia). L’ultima classe, quella a rischio molto basso, ospita esclusivamente province del centro e del Nord. A questi risultati si è arrivati mettendo insieme più variabili. Non solo informazioni sui fenomeni di usura ma anche altri fattori di carattere ambientale, finanziario ed economico: oltre la criminalità organizzata, la disoccupazione, l’occupazione, il P.I.L., la presenza di sportelli bancari, i crediti in sofferenza. Il mercato dell’usura rimane concentrato nelle stesse zone del territorio nazionale; le denunce non sono aumentate; le difficoltà di applicazione dell’ipotesi di reato in sede giudiziaria permangono. Per il Procuratore Naziona Antimafia – Dr. Piero Luigi Vigna – “ bisogna puntare sulla prevenzione, con il micro-credito e la finanza etica, ma anche ponendo un freno al proliferare di lotterie e giochi legali”. (“Geografia dell’usura” – Centro Paolo Baffi Università Bocconi di Milano – Roma 26.11.2004).
[10] Tale articolo, successivamente soppresso con l’approvazione della legge 108/96, sanzionava il comportamento di chi “…approfittando delle condizioni di difficoltà economica o finanziaria di persona che svolge attività imprenditoriale o professionale, si fa dare o promettere…interessi o vantaggi usurari”.
[11] Sentenze nn.1126/2000, 5286/2000,14899/2000.
[12]Comitato di solidarietà per le vittime dell’estorsione e dell’usura. Relazione sull’attività svolta. Anni 2000, 2001, 2002 e 2003.
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